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为适应权责发生制政府综合财务报告制度改革需要，财政部根据《政府会计准则———基本准则》(以下简称《基本准则》)制定并于7月14日公布了《政府会计准则第1号———存货》、《第2号———投资》、《第3号———固定资产》和《第4号———无形资产》四项具体准则，自2017年1月1日起施行。
财政部会计司有关负责人对记者表示，四项具体准则的出台，对于进一步规范政府会计主体的会计核算，提高会计信息质量，夯实国有资产管理基础等都具有十分重要的意义。
四项具体准则发布
十八届三中全会要求建立权责发生制的政府综合财务报告制度，该项改革的前提和基础任务是建立健全政府会计核算体系，包括制定政府会计基本准则和具体准则及应用指南。2014年12月，国务院发布有关通知并明确提出，2015年要制定政府会计基本准则，2016年起要制定发布具体准则及应用指南，力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系。
2015年10月，财政部印发了《基本准则》，为建立统一、科学、规范的政府会计准则体系奠定了基础。“此后，我们在大量调查研究和合理继承现行行政事业单位会计准则制度和财政总预算会计制度基础上，吸收和借鉴企业会计准则相关规定，依据《基本准则》，着手起草四项具体准则。”上述负责人称。
2015年11月，财政部就四项具体准则向社会公开征求意见，截至今年1月底，共收到来自中央部门、财政系统、地方有关行政事业单位和社会公众等87份书面反馈意见。“在对反馈意见和建议逐条进行梳理、分析和消化后，今年4月，我们组织召开了专家座谈会，就反馈意见集中的问题进行研讨和论证，并形成了草案。”该负责人介绍，其后经会计司司务会审议和财政部相关司局会签，四项具体准则于7月6日正式印发。
据了解，四项具体准则在起草和完善过程中，主要遵循了以下四个原则。首先，四项具体准则依据《基本准则》制定，其适用范围、资产确认标准和计量要求等均与《基本准则》保持一致。
其次，对于与企业会计有共性的业务和事项，四项具体准则吸收和借鉴了企业会计准则相关规定，但并不是照搬照抄，而是在充分考虑政府会计主体特点及其面临的环境基础上进行规范，比如资产在处置环节的会计处理、自行研发无形资产的确认和计量等都与企业会计准则的要求有较大差别。
“而且，四项具体准则贯彻《会计法》、《预算法》等法律法规精神，并充分考虑了与现行行政事业单位国有资产管理办法、财务规则制度等规章制度的协调。”该负责人称。
最后，充分考虑到政府会计核算现状以及政府会计人员对权责发生制会计的接受程度，四项具体准则适当简化了某些会计处理，比如不要求对资产计提减值准备，长期股权投资后续计量采用简化的权益法等，力求准则切实可用、简便易行。
有诸多创新和变化
据了解，四项具体准则中的存货，是指政府会计主体在开展业务活动及其他活动中为耗用或出售而储存的资产，如材料、产品和低值易耗品等，以及未达到固定资产标准的用具、装具等。“政府储备物资、收储土地由于自身的特殊性，被排除在存货定义外，我们将单独制定相关准则。”前述负责人称。
投资是指政府会计主体按规定以货币资金、实物资产、无形资产等方式形成的股权和债权投资，分为短期投资和长期投资。PPP模式中政府的投资由于涉及的核算内容较为复杂，财政部拟单独制定相关准则。
固定资产是指政府会计主体为满足自身开展业务或其他活动需要而控制的，使用年限超过1年、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原物质形态的资产，一般包括房屋及构筑物、专用设备、通用设备等，但不包括公共基础设施、政府储备物资、保障性住房。“自然资源资产的定义和内涵尚不明确，是否需制定相关准则，还要做进一步研究。”该负责人表示。
无形资产是指政府会计主体控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术以及其他财产权利等。
记者了解到，四项具体准则较现行制度规定有很多创新与变化。比如，现行行政事业单位会计制度和财政总预算会计制度主要侧重于相关资产的会计计量和记录问题，特别是会计记录问题，即会计科目的设置及账务处理。而四项具体准则遵循《基本准则》，对存货、投资、固定资产和无形资产的确认、计量和披露问题进行了系统规范，丰富了政府会计信息的内容，有利于权责发生制政府财务报告的编制。
再如，四项具体准则遵循《基本准则》关于资产计量属性的规定，立足实务需要，兼顾资产管理规定，对接受捐赠、无偿调入和盘盈取得资产的初始入账问题进行了规范，比现行制度更为科学。
固定资产和无形资产准则还对政府会计主体固定资产折旧和无形资产摊销做出统一规范，要求折旧和摊销根据用途计入当期费用或相关资产成本。“这样的规定更有利于客观真实反映资产价值，推进政府成本会计核算与管理。”该负责人认为。
此外，四项具体准则全面引入长期股权投资权益法核算，着力强化自行研发无形资产入账成本的核算，并合理划分了资本化支出和费用化支出的界限。
政府会计建设任重道远
上述负责人指出，虽然四项具体准则已经发布，但政府会计准则体系建设任务依然繁重，很多工作需要加快推进，包括研究制定固定资产折旧年限表，公共基础设施、或有事项等具体会计准则，以及政府会计制度。
据了解，关于政府固定资产折旧年限，是权责发生制政府综合财务报告制度改革的一个关键问题，备受各方面关注。此前，财政部会同相关部门规定了医院和科学事业单位的固定资产折旧年限，但对于其他事业单位和行政单位至今尚未明确。
“今年年初，我们开始着手研究制定行政事业单位固定资产折旧年限表，拟在下半年公开征求意见，待成熟后拟以固定资产准则应用指南或补充规定形式单独印发。”该负责人介绍。
他还透露，“2015年我们在研究制定四项具体准则的同时，即启动了政府公共基础设施和政府合并财务报表准则的研究工作。2016年以来，我们又相继启动了政府或有事项、租赁、土地、政府储备物资、政府收入、政府成本费用等项目的研究工作。目前，相关准则讨论稿已经形成，在进一步修改完善后将公开征求意见，待成熟后予以印发。”
据介绍，为了使“政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接”的政府会计核算模式落地，使《基本准则》和相关政府会计具体准则得以有效实施，使权责发生制政府综合财务报告的编制真正基于会计核算数据，制定出台政府会计制度十分必要。
“2015年上半年，我们即启动了《政府会计制度———行政事业单位会计科目和报表》的研究制定工作，目前已基本形成了征求意见稿草案，待进一步完善后将面向全社会征求意见。”上述负责人称，财政部还将采用多种形式对已印发的四项具体准则和后续出台的相关准则制度等进行培训和宣传，确保各级政府、各部门和各单位的财会及相关人员准确把握新准则制度的内涵和要求，做好新旧准则制度衔接。
该负责人最后表示，“为了与《基本准则》生效日期保持一致，四项具体准则也于明年1月1日起施行。但考虑到政府会计具体准则与未来政府会计制度的配套、与现行会计准则制度的衔接以及与政府财务报告编制试点工作的协调等因素，我们将进一步研究四项具体准则的实施范围，具体安排将另行通知。”
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